Governo Italiano
La Difesa e il cittadino
Riforma del Servizio Militare
Ricollocazione professionale dei volontari congedati
La legge, a partire dal 2007 poi anticipata al 2005, che sospende la coscrizione obbligatoria trae origine dal Disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri il 3 settembre 1999. Il provvedimento è stato presentato alla Camera dei Deputati l'8 ottobre 1999 quale Disegno di legge n. 6433 "Delega al Governo per la riforma del servizio militare".
Nella Relazione di accompagnamento si legge: "Le forze militari (.) oltre al tradizionale e perdurante ruolo di difesa della sovranità ed integrità nazionale, sono chiamate ad una funzione più dinamica per garantire la stabilità e la sicurezza collettiva con operazioni di gestione delle crisi e di supporto della pace. Ciò implica la necessità di trasformare lo strumento militare dalla sua configurazione statica ad una più dinamica di proiezione esterna, con più rapidi tempi di risposta all'insorgere dell'esigenza ed una più completa e complessa preparazione professionale. Il modello interamente volontario è quello che meglio risponde a questa nuova connotazione e funzione dello strumento militare. (.) Non si tratta, peraltro, di abolire la coscrizione obbligatoria, ma solo di prevederla in casi eccezionali, quali quelli di guerra o di crisi di particolare rilevanza, che richiedano interventi organici. Tra l'altro non è possibile sottacere che il rilevante calo demografico in atto in Italia unito all'incremento del fenomeno dell'obiezione di coscienza rende sempre più difficile raggiungere contingenti di leva idonei a soddisfare le esigenze qualitative e quantitative delle Forze armate.
Difficoltà acuite sia dalla spinta alla regionalizzazione sia dalla riduzione a dieci mesi della durata del servizio militare, che ha ridotto il periodo di reale operatività dei militari di leva, insufficiente per determinati settori o particolari sistemi d'Arma. Per procedere alla trasformazione dello strumento militare, occorre innanzitutto definire le nuove dimensioni delle Forze armate professionali, ovvero il punto di arrivo della connessa contrazione. Il dimensionamento dello strumento professionale non può derivare che dalle primarie esigenze operative, che possono essere così riassunte: - impegni operativi concordati all'interno dell'Alleanza atlantica e dell'Unione europea occidentale; - crescente concorso alle operazioni di pace sotto l'egida delle Nazioni Unite (stand-bay arrangements) e dell'OSCE; - contributi delle forze multinazionali europee: (l'EUROFOR e l'EUROMARFOR con Spagna, Portogallo e Francia; l'EUROGRUPPO AEREO con Francia e Regno Unito; la FORZA ANFIBIA italo-spagnola; la Forza multinazionale terrestre (MLF) con Slovenia e Ungheria; la Forza multinazionale di pace del sud-est Europa (MPFSEE) con Grecia, Turchia, Bulgaria, Romania, Albania e FYROM: la Forza di pace europea SHIRBRIG a disposizione dell'ONU); - impegni nazionali per la difesa del territorio ed il concorso della salvaguardia delle libere istituzioni e della collettività nazionale nei casi di pubblica calamità.
(.) I Paesi europei più significativi per peso economico e demografico (Germania, Francia, Regno Unito e Spagna), si pongono per lo strumento militare un obiettivo oscillante dai 170 mila uomini della Spagna ai 270 mila della Germania passando attraverso i 210 mila del Regno Unito ed i 240 mila della Francia (.). Pur tenendo ferma l'esigenza di rispettare gli impegni operativi assunti, il passaggio da un modello misto ad uno tutto professionale, composto da personale maschile e femminile, potrà permettere di conseguire una ulteriore riduzione quantitativa per il più alto coefficiente di utilizzo del personale tutto volontario e per il recupero discendente dal riordino del settore del reclutamento e della componente addestrativa e formativa.
Partendo dall'attuale (anno 1999) livello di circa 270 mila uomini, l'insieme di questi fattori fa ritenere perseguibile, pur rispettando gli attuali impegni operativi assunti, una riduzione dello strumento militare interamente professionale a 190 mila unità, ovvero di ben 80 mila unità in meno della consistenza attuale (.). In tale prospettiva occorrerà: - procedere nella riduzione dei volumi organici degli ufficiali e dei sottufficiali (.); - ridurre progressivamente l'entità della truppa di leva, fino a sospendere il reclutamento, sostituendola con personale volontario in servizio permanente e in ferma di uno o cinque anni (.).
Il fattore principale su cui calibrare i tempi per la transizione dal modello misto a quello tutto volontario è rappresentato dal personale di truppa, il cui livello attuale (anno 1999) è di circa 30 mila unità. Conseguentemente, rispetto al volume ipotizzabile di circa 110 mila volontari, si rende necessario reclutare un totale di circa 80 mila unità (.) L'Italia è un Paese dove, pur a fronte di alti livelli di disoccupazione giovanile e di una pressante richiesta di personale volontario di truppa da parte delle Forze armate, non si riesce, al presente, a soddisfare adeguatamente l'attuale domanda di personale volontario a ferma prefissata. La conclusione che se ne deve trarre è che la domanda professionale legata al personale volontario di truppa non è, allo stato, sufficientemente competitiva sul mercato del lavoro giovanile (.). In questo contesto il conseguimento dei necessari livelli di personale volontario di truppa appare perseguibile se in presenza di un nuovo e più favorevole quadro normativo volto a:
1. Prevedere un più adeguato trattamento economico e giuridico; - prevedere per i volontari in ferma prefissata sbocchi interni alle Forze armate nel ruolo dei volontari in servizio permanente, nonché per questi ultimi maggiori possibilità di passaggio nelle categorie superiori; - consentire al personale che non trova collocazione nell'ambito delle Forze armate al termine della ferma di avere uno sbocco occupazionale, prevedendo assunzioni nella pubblica amministrazione, accesso diretto alle carriere iniziali nelle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile, nel Corpo nazionale dei vigili del Fuoco e nei ruoli civili della Difesa, nonché facilitazioni per il collocamento sul mercato del lavoro privato. (.) Uno dei problemi essenziali per dare concretezza e credibilità ad un modello volontario è costituito oltre che dalle risorse umane, anche dalla disponibilità di quelle finanziarie. Al riguardo, gli oneri connessi al passaggio da un sistema misto ad uno tutto volontario sono principalmente legati alla maggiore retribuzione del personale volontario rispetto a quello di leva (.).La completa trasformazione del modello dello strumento militare in senso professionale configura anche l'esigenza di un ricorso a fonti esterne in molteplici servizi oggi garantiti prevalentemente dal personale di leva. Vi è poi la necessità di portare le strutture logistiche a livelli di maggiore qualità compatibili con l'esigenza di vita di un personale di truppa tutto volontario nonché di dotare le Forze armate di equipaggiamenti, armi e mezzi adeguati ad uno strumento operativo interamente professionale. (.) Per altro verso la riduzione del numero complessivo del personale militare, e la prevedibile diminuzione di costi di struttura comporteranno considerevoli recuperi, ed una maggiore flessibilità della struttura dei costi (.). In sintesi, il mutato scenario operativo e strategico porta ad affermare che uno strumento militare interamente volontario è possibile e nell'attuale contesto è il solo rispondente alle nuove esigenze di sicurezza e di difesa".
2. Il 18 gennaio 2000, presso la Commissione Difesa della Camera dei Deputati, hanno avuto luogo le audizioni del Comandante Generale dell'Arma dei Carabinieri, Generale Sergio Siracusa, del Comandante Generale della Guardia di Finanza, Generale Rolando Mosca Moschini, del Capo della Polizia, Prefetto Fernando Masone, e del Direttore Generale della protezione civile e dei servizi antincendio del Ministero dell'Interno, Prefetto Giulio Maninchedda, sulla istituzione del servizio militare volontario e sulle conseguenze dell'eliminazione del personale di leva per la funzionalità dei rispettivi Corpi .
3. In data 4 febbraio 2000, il Consiglio dei Ministri ha approvato alcuni emendamenti al testo del disegno di legge in discussione presso la Commissione Difesa della Camera dei Deputati. Essi affidano a provvedimenti delegati la regolazione dell'intero periodo transitorio (7 anni) e della situazione a regime. In sostanza, è stato abolito il triennio di sperimentazione inizialmente previsto, viene confermato il nuovo organico complessivo delle Forze Armate (190.000 unità) e viene abolito il servizio militare di leva a partire dai nati nel 1986. 4. Il 14 giugno 2000, il Disegno di Legge è stato approvato dalla Camera dei Deputati a grande maggioranza (396 a favore, 12 contrari, 21 astenuti). Trasmesso al Senato (A.S. 4672) in data 15 giugno, il provvedimento è stato assegnato alla 4^ Commissione Difesa il 21 giugno ed approvato dalla stessa il 12 ottobre.
4. Il 12 ottobre 2000, il Ministro della Difesa, On.le Sergio Mattarella, così interviene alla cerimonia di apertura dei corsi IASD e ISSMI. "Ci accingiamo a compiere la più grande delle trasformazioni: la Riforma del Servizio Militare con la cessazione della leva ed il passaggio ad un sistema interamente professionale. E' una riforma non solo indispensabile, ma ormai improcrastinabile ed urgentissima.
La riforma è stata approvata alla Camera lo scorso giugno con oltre il 90% dei consensi. Ora è in seconda lettura al Senato, dove mi auspico la legge venga approvata in tempi rapidi. Sul piano internazionale il passaggio dello strumento militare italiano dalla leva al sistema professionale rappresenta la manifestazione più evidente della nostra determinazione e capacità di mantenere gli impegni assunti nel campo della Difesa, quale paese di grande rilevanza, in Europa e nell'Alleanza. Sul piano interno, la riforma oltre a soddisfare un esigenza ineludibile di operatività dello strumento militare, risponde in modo positivo ad un profondo mutamento che è occorso nell'intera società e certamente nella sua parte più dinamica, quella giovanile e nelle loro famiglie, nei riguardi del problema leva, ponendo anche le premesse per la creazione di nuovi sbocchi occupazionali qualificati, dell'ordine delle 100.000 unità (.).
Al personale volontario, abbiamo il diritto di chiedere l'impegno, la professionalità, la disponibilità e la mobilità, che non possiamo chiedere al coscritto in servizio di leva. Ma ai doveri devono corrispondere anche diritti e trattamenti coerenti con quanto si richiede. E' per questo che il problema della condizione militare in tutte le sue sfaccettature, da quella dello stato giuridico, a quello della Rappresentanza, all'aspetto economico, alla disponibilità di alloggi, alla formazione, al futuro occupazionale al termine della vita militare, è un elemento fondamentale per poter reperire e per mantenere nella professione, il personale volontario di cui il nuovo strumento militare ha bisogno, sia in qualità che in quantità".
5. Il 19 ottobre 2000, il Disegno di Legge 4672 viene discusso in aula del Senato. Dall'audizione del Ministro della Difesa, On.le Sergio:
"E' motivo di particolare soddisfazione l'aver visto questo disegno di legge approvato dalla Camera dei Deputati con oltre il 90 per cento dei suoi componenti e aver visto confermata poi in Senato una grande concordanza, un sicuro spirito bipartisan, nella consapevolezza diffusa e larghissimamente condivisa, pur con alcuni dissensi e contrarietà, dell'importanza di questo delicato passaggio parlamentare. Oggi esistono le condizioni per questo passaggio a Forze Armate su base professionale, che si basa sulle linee portanti, ampiamente condivise nel nostro Parlamento, di politica di sicurezza e di difesa (.). La disponibilità di uno strumento militare adeguato è uno dei parametri con cui si misura il ruolo e l'influenza del nostro Paese nell'ambito sia della difesa europea che si sta costruendo sia dell'alleanza di cui fa parte. Per il nostro Paese si tratta quindi di un'esigenza politica primaria e non soltanto strategica, al fine di essere parte attiva del processo di cooperazione rafforzata della politica di sicurezza e di difesa che sta costruendo nell'Unione europea (.). In questo quadro di grandi riforme in corso se ne pone una che è la più importante, quella che il Senato si accinge a votare: la riforma del servizio militare che prevede la cessazione del servizio di leva e il passaggio ad un sistema interamente professionale. Tale riforma investe il mondo militare in maniera radicale. È una soluzione richiesta sulla base di un'esigenza di operatività, di prontezza, di professionalità, sempre più manifesta in tutta Europa (.).
Qual è in realtà il punto di partenza? È mutato il quadro strategico in Europa e nel mondo. Non abbiamo più un nemico con cui confrontarci, che richieda uno strumento militare statico a difesa di confini che nessuno mette in pericolo. Abbiamo semmai l'esigenza come Paese, come Unione Europea e come Alleanza Atlantica di difendere la pace e i diritti umani dove questi vengono messi in pericolo e di ripristinarli dove vengono meno, nell'ambito dei principi e delle indicazioni delle Nazioni Unite, che sempre abbiamo rispettato. (.) E' il mutamento dello scenario che abbiamo di fronte, portato dalla storia, che postula uno strumento militare interamente professionale.
Ed è tale strumento l'unico in grado di garantire le esigenze che abbiamo di fronte. Questa scelta, però, si sposa ad un'altra esigenza maturata nel tessuto sociale del nostro Paese: le crescenti istanze interne, di natura sociale e culturale, in materia di coscrizione obbligatoria che molti senatori hanno sottolineato quest'oggi nel dibattito, l'esigenza, che si registra, di porre fine a questo impegno di un anno di vita dei nostri giovani per il servizio militare obbligatorio. (.) Il provvedimento in esame prevede, com'è noto, che la componente di leva vada complessivamente diminuendo e che l'ultima classe chiamata alla leva, ovviamente in maniera sempre più ridotta, sia quella del 1985. (.) E' un periodo di tempo che registra il punto di equilibrio adeguato tra l'esigenza di non procedere repentinamente a questo mutamento e quella di non prolungarlo troppo nel tempo, vanificando o anche rendendo di fatto impossibile il mantenimento della leva per un tempo transitorio senza azzerarla e mettendo così in difficoltà il nostro strumento militare
Questa è la ragione alla base dei sette anni previsti, meno di questo sarebbe troppo affrettato e più di questo sarebbe insostenibile. Naturalmente, vi è l'esigenza di incoraggiare i giovani a far parte e a impegnarsi; per questo nel testo vi sono strumenti di incentivazione che rispettano le esigenze altrui e i princìpi di uguaglianza della Costituzione, ma prevedono incentivi e sbocchi occupazionali, com'è doveroso prevedere. Infatti, se è vero che il provvedimento crea posti di lavoro nuovi per circa 100.000 unità, è anche vero che a coloro che si impegnano nelle Forze Armate deve essere assicurato un impegno dello Stato per sbocchi occupazionali realmente possibili. In tale direzione, è importante lo strumento previsto nel testo del provvedimento, vale a dire la struttura che coordina e promuove l'inserimento dei giovani nel mondo del lavoro alla fine del periodo di ferma militare; si tratta di uno strumento collocato all'interno dell'Amministrazione della difesa affinché segua puntualmente e peculiarmente i giovani che prestano il loro servizio nell'ambito militare.
(.) Vi è un punto sul quale devo soffermarmi: gli oneri del disegno di legge, la copertura finanziaria. La tabella A, allegata alla legge, quantifica con chiarezza, con gradualità, in modo particolarmente trasparente, gli oneri complessivi, con riferimento, non soltanto al prossimo triennio, bensì al prossimo ventennio, un lungo arco temporale.
È una crescita finanziaria sostenibile e attendibile perché verificata con grande scrupolo e puntualità (.). Mi auguro che il disegno di legge sia varato con una condivisione ampia, tenendo presente un ultimo elemento che non deve essere mai dimenticato: il fattore umano, la condizione militare (.) perché il fattore umano è un elemento decisivo per il funzionamento di qualunque formula che si riferisca a strutture militari, come avviene per qualunque comparto della vita sociale. (.) Una motivazione spinge il Governo: il dovere di assicurare al nostro Paese uno strumento militare che valga per il suo futuro, avendo il coraggio dell'innovazione e delle scelte che costituiscono sfide da superare, sapendo che stiamo inserendo questa scelta, quest'innovazione, nell'ambito di un processo innovativo che il Parlamento da tempo ha condotto e che troverà nella decisione odierna un tassello importante."
6. La legge 14 novembre 2000, n. 331 "Norme per l'istituzione del servizio militare professionale", approvata a larghissima maggioranza il 24 ottobre 2000, è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 269 del 17 novembre 2000 . Di seguito, se ne riportano gli elementi salienti:
Art. 3: Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge (.) un decreto legislativo per disciplinare la graduale sostituzione, entro sette anni a decorrere dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo, dei militari in servizio obbligatorio di leva con volontari di truppa e con personale civile del Ministero della difesa. Il decreto legislativo sarà informato ai seguenti princìpi e criteri direttivi: a) disciplinare la progressiva riduzione a 190 mila unità dell'organico complessivo delle Forze Armate (.), b) prevedere il soddisfacimento delle esigenze delle Forze armate (.) ricorrendo ai giovani soggetti alla leva nati entro il 1985 (.), e) nell'ambito del progressivo incremento dell'entità dell'organico dei volontari, assicurare per il triennio 2000-2002 un reclutamento di volontari in ferma prefissata nella misura massima di 30.506 unità e l'immissione in servizio permanente di non più di 10.450 volontari ad incremento della consistenza massima fissata dall'articolo 2 del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 196, f) prevedere, al fine di salvaguardare prioritariamente l'impiego operativo dei volontari di truppa, il progressivo affidamento di incarichi amministrativi e logistici a personale civile del Ministero della difesa (.), g) coordinare le norme vigenti in materia di reclutamento del personale militare femminile (.).
Art. 4: In via transitoria, il servizio di leva previsto dalla legislazione vigente può essere trasformato in ferma annuale, a domanda dell'interessato, entro quaranta giorni dalla data di incorporazione.
Art. 5: Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro della Difesa individua, con proprio decreto, nell'ambito delle direzioni generali del Ministero della difesa, una struttura competente a svolgere attività informativa, promozionale e di coordinamento al fine di valutare l'andamento dell'attività di reclutamento di personale volontario e di agevolare l'inserimento nel mondo del lavoro dei militari volontari congedati senza demerito (.).
Art. 8: All'onere derivante dall'attuazione della presente legge, valutato, per il triennio 2000-2002, rispettivamente, in lire 43 miliardi per l'anno 2000, lire 362 miliardi per l'anno 2001 e lire 618 miliardi per l'anno 2002, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto (.). L'onere a regime a decorrere dal 2020 è determinato nella misura massima di lire 1096 miliardi.
7. L'approvazione della legge ha avuto una vastissima risonanza sui media, a testimonianza di quanto l'opinione pubblica fosse interessata a quella che è stata definita una "svolta storica", ed ha suscitato forti aspettative nelle famiglie, anche in seguito alla presentazione di alcuni ordini del giorno relativi ai criteri di esenzione dal servizio militare di leva nella fase di transizione al servizio professionale.
A questo proposito, il Ministero della Difesa, all'indomani dell'approvazione della legge, ha emesso un comunicato stampa in cui "conferma che i casi di esenzione dal servizio militare obbligatorio di leva (ad es. giovani imprenditori o comunque in possesso di un rapporto di lavoro, laureati con almeno 100/110, giovani di famiglie in cui due figli siano già stati sotto le armi, giovani che abbiano prestato servizio per almeno due anni nella Polizia municipale, ecc.), non sono contenuti e quindi non sono stabiliti dalle norme della nuova legge. L'indicazione di casi di esenzione da qui alla piena vigenza del servizio militare professionale è contenuta in alcuni ordini del giorno presentati da diversi gruppi parlamentari durante la discussione del provvedimento, in Commissione Difesa ed in Assemblea, al Senato, e di cui il governo si è impegnato a tenere conto nella predisposizione del decreto delegato di attuazione, previsto dalla legge.
Naturalmente, il Governo, nella formulazione del testo, prenderà in considerazione il complesso delle indicazioni contenute nei numerosi ordini del giorno della Camera e del Senato, tenendo presente il principio di uguaglianza fra i cittadini, affermato dalla Costituzione. Il Decreto delegato, del resto, sarà sottoposto all'esame del Parlamento per i prescritti pareri dei quali il governo terrà conto nel modo più rispettoso."
9. Il Consiglio dei Ministri, nella seduta del 20 febbraio 2001, ha adottato, in via preliminare, lo schema del decreto legislativo in attuazione dell'articolo 3, comma 1, della legge 331/2000. Dopo il passaggio alle Commissioni parlamentari, il decreto è stato approvato, in via definitiva, il 4 aprile 2001 e pubblicato sulla G.U. l'11 giugno 2001 come Decreto Legislativo 8 maggio 2001, 215 "Disposizioni per disciplinare la trasformazione dello strumento militare in professionale, a norma dell'articolo 3, comma 1, della legge 14 novembre 2000, n. 331". Il provvedimento si compone di 31 articoli divisi in sei Titoli.Tra i principali obiettivi del decreto vi sono quelli di disciplinare la graduale sostituzione del servizio obbligatorio di leva con quello volontario, di ripartire le risorse umane nelle categorie costitutive del personale militare, di disciplinare le modalità di reclutamento del personale volontario, di dettare la normativa relativa alla sospensione della leva e all'adeguamento della disciplina del servizio militare obbligatorio nei sette anni di transizione, di configurare la categoria degli ufficiali ausiliari e di emanare norme correttive alla disciplina vigente in materia di ufficiali. Il Titolo 1 (articolo 1) definisce l'ambito di applicazione del decreto legislativo e prevede la graduale sostituzione del personale in servizio obbligatorio di leva con volontari di truppa. Il Titolo II (artt. 2-6) detta la disciplina degli organici del personale nel periodo transitorio, specificando le modalità di individuazione delle dotazioni organiche degli ufficiali, dei sottufficiali e dei volontari di truppa in ferma permanente e in ferma breve.
Sono inoltre specificate le modalità di gestione delle eccedenze nelle varie categorie, ruoli e specializzazioni di personale militare, ai fini del conseguimento dei volumi organici fissati per il 2021. Il Titolo III (artt. 7-11) detta la disciplina volta alla sospensione del servizio di leva, a decorrere dal 1° gennaio 2007, e al contestuale adeguamento della normativa vigente in materia di modalità per la chiamata alle armi, ritardi per motivi di studio e dispense, per il periodo transitorio (fino al 31 dicembre 2006). Sono inoltre specificate le modalità di definizione, a partire dal 1 gennaio 2003 e fino alla sospensione della leva, dei contingenti autorizzati a prestare servizio di leva nell'Arma dei Carabinieri, nella Polizia di Stato, nel Corpo della Guardia di Finanza, nel Corpo di Polizia Penitenziaria e nel Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco, tenendo conto della progressiva contrazione del contingente di giovani da chiamare alle armi. Il Titolo IV (artt. 12-19) detta norme riguardanti i volontari di truppa. Norme specifiche sono dedicate ai volontari in ferma prefissata, di uno o cinque anni, delle Forze Armate, con esclusione dell'Arma dei Carabinieri. Ulteriori disposizioni intervengono a modificare la disciplina vigente in materia di volontari di truppa in ferma breve. Il Titolo V (artt. 20-28) detta le disposizioni dirette a modificare ed innovare la disciplina vigente in tema di reclutamento e stato giuridico degli Ufficiali per adeguarne i contenuti alle mutate esigenze funzionali ed organiche delle Forze Armate. Infine il Titolo VI (artt. 29-31) contiene le disposizioni transitorie e finali, nonché la clausola finanziaria.
A cura del Gabinetto del Ministro
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