Premessa
Il Libro Bianco 2002 nasce dalla volontà del Governo di fare il punto sulla situazione delle Forze Armate e, più in generale, dell'intero settore della Difesa in funzione del nuovo quadro geo-politico delineatosi dopo gli assassinii di massa perpetrati l'11 Settembre contro gli Stati Uniti d'America.
Sedici anni ci separano dal precedente Libro Bianco, realizzato nel 1985 dall'allora Ministro Spadolini. In quegli anni era vivo il confronto Est - Ovest, con la questione degli euromissili, ma già si affacciavano impegni nuovi, anticipati dalle missioni in Libano dal 1982 al 1984, quasi ad annunciare quella stagione di radicali mutamenti negli scenari internazionali che si sarebbe poi aperta nel 1989, con la caduta del Muro di Berlino.
La fine della guerra fredda e la disgregazione dell'URSS hanno fatto esplodere tensioni etniche, nazionaliste, religiose, economiche, lungo l'"arco delle crisi", come gli esperti di strategia chiamano la vasta area del pianeta che parte, a Ovest, dal Nordafrica, attraversa il Medioriente e il Caucaso, si estende verso Est al Golfo, all'Asia centrale, al Kashmir fino a toccare il Sud-Est asiatico ove si manifestano conflitti di natura etnico-religiosa (basti pensare al caso di Timor Est). A Nord questo "arco delle crisi" ha l'appendice balcanica, contigua ai nostri confini terrestri e marittimi, attraverso la quale una complessa conflittualità, dalle antiche radici storiche, si è incuneata nel cuore stesso dell'Europa.
Gli attentati dell'11 Settembre hanno definitivamente marcato la nuova realtà della sicurezza planetaria ed hanno confermato che le minacce da affrontare nel futuro hanno una natura ben diversa da quelle che abbiamo combattuto e sconfitto nel passato, grazie alla coesione atlantica che ha unito in un comune sforzo a difesa della libertà le democrazie europee e nordamericane. Oggi, un'identica coesione - possibilmente con una più ampia partecipazione di Stati - deve contrastare la minaccia oscura di un terrorismo, che potrebbe arrivare a disporre di armi di distruzione di massa e dimostra capacità di organizzazione globale, di penetrazione e proselitismo non solo nelle aree interessate da crisi ma addirittura nelle società occidentali.
Al tempo stesso, l'altra novità che segna una radicale rottura rispetto al contesto in cui maturò il precedente Libro Bianco, è il diverso approccio dell'opinione pubblica verso il tema della sicurezza nazionale. Le ampie maggioranze registrate in Parlamento a sostegno delle missioni in Albania ed in Kosovo, nella passata Legislatura, ed a sostegno della nostra partecipazione ad "Enduring Freedom" comprovano che l'Italia ha maturato sulle responsabilità internazionali una piena consapevolezza nazionale, che prescinde dai contingenti ruoli di maggioranza ed opposizione.
Le tematiche della sicurezza militare, della geopolitica e della geoeconomia sono divenute, anche in Italia, argomenti di interesse collettivo assumendo, sui media, una rilevanza non immaginabile fino ad un passato recente. Il Libro Bianco intende rappresentare anche questa nuova coscienza dei problemi.
L'Italia e gli Italiani hanno seguito da vicino i nostri militari nelle tante operazioni fuori dei confini nazionali dall'Africa ai Balcani a Timor; ne hanno apprezzato l'operato, la dedizione al dovere, la professionalità. Nel contempo, l'opinione pubblica è stata spettatrice attiva dell'evoluzione dello strumento militare, in particolar modo dell'ingresso delle donne e dell'avvio del modello professionale: veri e incisivi mutamenti del costume e delle tradizioni nazionali.
Il Libro Bianco non serve soltanto ad ammonire il Paese sulla centralità della Difesa, ampliando e consolidando l'attenzione e il consenso intorno alle Forze Armate ed alle loro necessità, ma anche a fotografare l'esistente al fine di valutare gli effetti del processo di cambiamento sullo strumento militare nazionale, rispetto agli strumenti militari di altri Paesi del mondo, nel quadro di un'Alleanza Atlantica che sta ripensandosi e di un'Europa protesa a dotarsi di una struttura politica anche nel campo militare.
L'Alleanza Atlantica, dopo aver confermato il suo ruolo nella gestione delle crisi nei Balcani, è divenuta un meccanismo caratterizzato anche da logiche "inclusive", non più solo di opposizione alla minaccia. Le aperture alla Federazione russa, seguenti alle decise prese di posizione di Mosca contro il terrorismo internazionale, segnano sicuramente la fine di un'epoca e conferiscono all'Alleanza una maggiore flessibilità, al servizio sia del ruolo politico sia della funzione militare, nella cornice di valori comuni che uniscono i Paesi di più recente democrazia a quelli che l'hanno già consolidata.
Il progresso della politica comune di sicurezza e difesa della UE è un altro dei cardini della sicurezza dell'Italia e - più in generale - dell'Europa e dell'intero pianeta. L'Italia partecipa agli sforzi volti a creare un primo, ampio nucleo di forze europee, come deciso ad Helsinki; sappiamo che le difficoltà non sono poche come ci testimonia il lungo, decennale percorso verso la moneta unica. Sulla strada della politica comune di sicurezza e difesa occorre comunque proseguire, in parallelo con la riforma delle istituzioni dell'Unione, ormai ineludibile soprattutto alla luce del prossimo allargamento dell'Unione ad Est e verso l'area baltica e mediterranea.
Anche le Forze Armate nazionali sono profondamente mutate rispetto alla configurazione che avevano in corrispondenza del precedente Libro Bianco, nel 1985. La riforma dei vertici è una realtà con tutte le sue benefiche conseguenze in termini di unitarietà di comando e visione interforze dell'intero strumento militare; i Carabinieri sono divenuti la quarta Forza Armata; l'area tecnico-operativa è tuttora in fase di semplificazione e snellimento al pari delle aree tecnico-amministrativa e tecnico-industriale. L'obiettivo della qualità viene perseguito con maggiore determinazione anche se molte aspettative di ammodernamento e di professionalizzazione sono risultate frustrate dalla limitatezza delle risorse a disposizione: vera "spada di Damocle" per la Difesa nazionale e di cui solo ora - sotto l'incalzare della terribile minaccia del terrorismo internazionale - si percepisce chiaramente e diffusamente l'effetto negativo sulla sicurezza nazionale.
In termini concreti, l'eredità che ha ricevuto il 2° Governo Berlusconi consiste essenzialmente nella larga partecipazione alle operazioni di peace-keeping, egregiamente svolte dai nostri militari, che però, in termini di presenza, alternanza e turn-over, si riduce a 9.000 uomini moltiplicati per 3: cioè 27.000 militari o, al massimo, 30.000. Un numero esiguo a fronte dei 112.000 uomini dell'Esercito e dei circa 200.000 militari delle tre Forze Armate" tradizionali" (Carabinieri esclusi, pari ad altre 116.000 unità), al termine della fase di "professionalizzazione".
La numerosa serie di provvedimenti legislativi varati dai Governi della passata 13^ legislatura, pur nell'apprezzabile intenzione di ammodernare lo strumento difensivo, può essere vista come una dose d'urto inoculata in un corpo non in perfetta salute perché da lungo tempo denutrito o curato con il minimo indispensabile. La cura improvvisa e massiccia non sembra tuttavia ancora in grado di fronteggiare esigenze operative che oggi si avvicinano alle massime possibilità sostenibili dal nostro strumento militare e, per giunta, in una fase di transizione dalla coscrizione obbligatoria al servizio volontario e con obblighi internazionali sempre più pressanti a causa degli sviluppi dell'attività terroristica del fondamentalismo islamico.
E' vero che oggi gli Eserciti non sono più valutati in termini quantitativi, tanto meno come sommatorie di uomini. Ma è sintomatico il rapporto fra Reparti Operativi e Stati Maggiori, dal quale si ricavano taluni sbilanciamenti di presenze, preponderanti fra i Comandi di Vertice, Comandi Intermedi ed Enti Scolastici, rispetto agli "operativi". Né questa disarmonia si attenua passando alla Marina e all'Aeronautica dove prevale la funzione della macchina rispetto all'uomo, eppure le strutture intermedie di Comando non sono perfettamente dimensionate al complesso delle Navi e dei Reparti di Volo.
Disequilibri nell'utilizzo del personale, sottocapitalizzazione complessiva delle forze, livello qualitativo dello strumento militare inferiore a quello medio dei nostri principali alleati: questi appaiono i principali handicap della nostra Difesa che possono pesare, e non poco, anche sul ruolo e sull'autorevolezza dell'Italia nei fori internazionali.
Occorrono delle risposte.
In primo luogo, tutto il settore del personale ha bisogno di un'opera di bilanciamento e questo sarà il primo obiettivo del nuovo Governo che si è prefisso anche di ridurre la fase di transizione dalla "leva" al "professionismo" militare in modo da poter concludere entro il 2004, prima della fine della legislatura, la formazione di Forze Armate interamente professionalizzate in numero di 190.000 uomini.
Questa riformulazione della struttura dovrà estendersi, naturalmente, anche al complesso degli Organi di Vertice che assommano - nonostante le riforme attuate - a 5 Stati Maggiori, 10 Direzioni Generali e 2 Uffici Centrali oltre ai Comandi Intermedi, Ispettorati ed Enti vari.
In secondo luogo, altro settore da considerare è quello dei mezzi e dei materiali dove appare necessario definire le priorità con maggiore oculatezza. D'altro canto il settore non è più concepibile come espressione della produttività nazionale, ma come frutto di collaborazione e cooperazione internazionale sia per gli elevati costi raggiunti dai nuovi sistemi d'arma sia per la necessità della cosiddetta "interoperabilità" nel quadro delle nostre alleanze.
L'Aeronautica e la Marina sono attualmente le Forze Armate più in sofferenza; specialmente l'Aeronautica, che non è valutabile solo in termini di velivoli, ma anche in termini di controllo elettronico dello spazio aereo. Il recente attacco terroristico agli Stati Uniti ha posto drammaticamente in luce la necessità impellente di garantire la sicurezza da offese provenienti dal cielo. Purtroppo le falle italiane in questo settore sono molto consistenti ed enfatizzate dalla carenza di intercettori pilotati, missili e radar. Per cui il controllo dello spazio aereo, facente parte del primo compito delle Forze Armate nel quadro della difesa del territorio, come recita, nella sua più completa accezione di difesa dello Stato, l'articolo 1 della legge n. 331 sulla sospensione della coscrizione obbligatoria, costituirà una delle priorità urgenti per il prossimo futuro.
La Marina non vive tempi migliori, anche perché il prolungato uso del naviglio nei compiti di blocco navale e di interventi attuati in quest'ultimo decennio ha logorato oltre misura le navi accorciandone la durata media calcolata in base ai tassi di impiego dell'epoca della guerra fredda.
Infine, l'attenzione deve inevitabilmente appuntarsi sul bilancio della Difesa, che non può essere disgiunto dal modello di Difesa. Il bilancio della Difesa del 2002 impostato dal passato Governo assomma a 36.837 miliardi, pari all'1,48% del PIL. Ma l'aliquota destinata alla "funzione difesa" è di 26.460 miliardi, pari all'1,06% del PIL. Se confrontiamo questi dati con quelli omogenei di altri Paesi della NATO, riscontriamo delle differenze in negativo. Infatti la Francia destina alla funzione difesa l'1,75%, l'Inghilterra il 2,48%, la Germania l'1,18% ma a fronte di un PIL del 70% superiore a quello italiano.
Approfondendo l'analisi delle risorse che l'Italia destina alla "funzione difesa" si rileva che circa la metà delle risorse (48%) è destinata al personale, il 26% alle spese d'esercizio ed il 26% agli investimenti.
E' vero che, rispetto al bilancio del 2001, c'é stato un incremento dell'8,2%, ma é anche vero che nella ripartizione di spese per il personale, per l'esercizio e per l'investimento si riscontra un incremento per il personale di gran lunga superiore (+11,6%) a quelle dell'esercizio (+3,0%) e dell'investimento (+8,0%). Le ragioni portate a giustificazione di queste differenze sono basate tutte sul passaggio dalla "leva" al "professionismo" che provoca inevitabilmente un aumento dei costi in questo settore.
Tuttavia è innegabile che ci troviamo di fronte ad un "bilancio sbilanciato" e l'ideale suddivisione di 2/3 al personale e all'esercizio e di 1/3 agli investimenti è un traguardo ancora lontano.
La soluzione razionale del problema difensivo italiano può venire solo dalla adozione di un modello di difesa ben definito a priori e basato sulle reali disponibilità di bilancio. Sarà perciò necessario rivedere l'attuale architettura delle Forze Armate in tutte le sue componenti militari e civili, eliminare tutte quelle strutture intermedie fra il vertice e la base a vantaggio delle forze operative, riducendo inoltre i tempi della transizione fra la "leva" ed il "professionismo"; occorre eliminare tutto ciò che non collima con l'assolvimento degli obblighi che ci provengono dalle nostre principali alleanze: NATO, UE ed ONU, stabilendo le priorità da soddisfare con apposite poste di bilancio.
In conclusione, con questo Libro Bianco, la Difesa intende configurare la situazione attuale per ridefinire il "modello di Difesa" e poi adeguarvi la realtà della "funzione Difesa", con un oculato impiego delle risorse disponibili, puntando ad avere uomini motivati e addestrati, mezzi efficienti, scorte al 100%. Dal bilancio del 2003 questi saranno i nostri principi guida. Il Parlamento ed il Paese saranno coinvolti nelle decisioni ed informati sulle azioni necessarie per raggiungere i risultati sperati.
Il fine ultimo resta dotare l'Italia di Forze Armate moderne ed efficienti, un braccio operativo delle politiche dell'Italia, per contribuire al meglio delle nostre possibilità alla costruzione di un mondo dove imperi dappertutto la libertà, il diritto, la giustizia.
Roma, lì 20 Dicembre 2001
Antonio Martino
Ministro della Difesa
NOTA
Il libro è stato curato dal Generale Pietro Giannattasio, Capo dell'Ufficio per la Politica Militare (ufficio di diretta collaborazione del Ministro della Difesa), che ne è stato l'ispiratore. La struttura è stata modellata su quella adottata nel volume del 1985. Il testo è basato sul materiale fornito dagli Stati Maggiori per la stesura delle singole parti ed è volto a fotografare l'esistente in data 18 ottobre 2001, perciò non sta ad indicare gli sviluppi successivi. Il Generale Pietro Giannattasio ha aggiunto, dietro mia direttiva, una sua personale valutazione sulle possibili linee evolutive della politica della Difesa. Il saggio, contenuto nell'appendice, rappresenta un contributo prezioso fornito da un esperto autorevole che indica semplicemente gli argomenti che potranno costituire, in futuro, oggetto di approfondimento nell'intesa di incrementare, fermi i volumi organici stabiliti per legge, l'efficienza delle unità operative. Il Libro Bianco sarà aggiornato ogni anno con un fascicolo ove saranno riportate tutte le variazioni intervenute nel frattempo. Al Generale Giannattasio ed a quanti hanno reso possibile quest'opera meritoria va la gratitudine del Governo e mia personale per l'impegno profuso.
Antonio Martino
